a) Aplicación efectiva de la legislación ambiental, incluida la del ordenamiento territorial
b) Atención especializada de la denuncia ciudadana
c) Mejor integración institucional

Para lograr los objetivos de la política pública en materia ambiental y urbana se requirió de la elaboración de un marco jurídico que garantizara una visión integral de los aspectos ambientales y del desarrollo de la ciudad.

A finales de los años noventa y principios de la presente década, las disposiciones vigentes eran producto de una combinación de ordenamientos emanados de los Poderes Federales de la Unión y de nuevas disposiciones normativas locales, que en muchas ocasiones enfrentaban serios problemas para su instrumentación. La legislación ambiental del Distrito Federal tenía como antecedente la reforma del año 1987 a los artículos 27 y 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y a la entrada en vigor en 1988, de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA); en este contexto, las atribuciones en materia ambiental que ejercía el Gobierno del Distrito Federal correspondían a la suma de facultades propias de los Estados y los Municipios, mismas que regulan los artículos 7º y 8º de la LGEEPA.

A partir de ese momento, se desarrolló una legislación ambiental propia para ejercer las facultades que el sistema de concurrencia le otorgaba al Distrito Federal. En el año 1996 se concretó la Ley Ambiental local, aprobada por la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, instrumento que fue actualizado en 1999, para armonizarla con las modificaciones realizadas a la LGEEPA.

De forma paralela y teniendo en cuenta las reformas a la Carta Magna del año 1976 y a la Ley General de Asentamientos Humanos del mismo año, se elaboró la Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal de 1996 que contiene profundas implicaciones ambientales.

El desarrollo de una legislación específicamente ambiental para la Ciudad de México fue acompañado del diseño de instituciones para su aplicación administrativa. A lo largo de la última década se crearon y perfeccionaron distintos organismos, entre los que se encuentran las Secretarías del Medio Ambiente; de Desarrollo Urbano y Vivienda, y de Cultura; los Juzgados Cívicos; la Procuraduría Social; la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal y las Defensorías de Oficio; entre otras.

A este esquema se incorporó en el año 2001 la Procuraduría Ambiental y del Ordenamiento Territorial del Distrito Federal, en su carácter de organismo enfocado a la protección y defensa del derecho de la población a un ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar.

PAOT
Antecedentes de Creación
(1999 -2001)

Consideraciones básicas para el diseño y creación institucional:

En el artículo 11 de la Ley Ambiental del Distrito Federal se anunció la creación de la Procuraduría Ambiental y del Ordenamiento Territorial del Distrito Federal, como organismo enfocado a la protección, defensa y restauración del medio ambiente y del desarrollo urbano, así como para la instauración de mecanismos e instancias que procuren el cumplimiento de tales fines.

El proceso de creación de la PAOT se inició con la discusión de la iniciativa de Ley Orgánica de la institución, elaborada por el Gobierno del Distrito Federal y enviada a la Asamblea Legislativa, el 20 de mayo del año 2000. El proyecto gubernamental se integró de dos capítulos que contenían las disposiciones generales y facultades de la entidad.

La iniciativa proponía la creación de un organismo desconcentrado de la Administración Pública subordinado a la unidad administrativa que definiera el titular de la Jefatura de Gobierno del Distrito Federal. De entre las atribuciones de la Procuraduría destacaba la de “vigilar el cumplimiento de disposiciones jurídicas vigentes en el Distrito Federal en materia ambiental y de desarrollo urbano”, además de que, “previa substanciación de los procedimientos correspondientes, (podía) aplicar sanciones administrativas por violaciones a las disposiciones en materia ambiental y urbana.”

De esta forma, la iniciativa gubernamental proponía reproducir en el ámbito local el esquema de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, asignando las facultades disciplinarias a la nueva institución, sustituyendo las que ejercían la Secretaría del Medio Ambiente y las Delegaciones del Distrito Federal.

Como resultado del proceso de consulta y discusión de la iniciativa, la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, a través de su Comisión de Preservación del Medio Ambiente y Protección Ecológica, emitió el dictamen de la iniciativa de la Ley Orgánica de la PAOT, definiendo que la entidad se constituyera como un organismo público descentralizado de la Administración Pública del Distrito Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propio.

En cuanto a las atribuciones del nuevo organismo, se eliminó la relativa a la aplicación de sanciones administrativas, sustituyéndola por la emisión de Recomendaciones y Sugerencias; por la vía de los hechos, esta modificación implicó que la Procuraduría asumiera funciones similares a las de un ombudsman.

El principal argumento esgrimido por la Comisión de Preservación del Medio Ambiente y Protección Ecológica para los cambios dictaminados a la iniciativa gubernamental, fue el de crear una instancia independiente del Gobierno del Distrito Federal, evitando que la autoridad se convirtiera en “juez y parte” en la gestión ambiental; de esa manera se transitó de un órgano desconcentrado a un descentralizado.

Finalmente, la Ley Orgánica de la PAOT ^[2], fue aprobada el 22 de marzo de 2001 y publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 24 de abril del mismo año. Algunas de las razones que justificaron su creación fueron:

a)  Aplicación efectiva de la legislación ambiental, incluida la del ordenamiento territorial:

La PAOT surge ante la necesidad de hacer efectiva la aplicación administrativa de la ley. Uno de los aspectos más relevantes en la creación de la PAOT fue el de garantizar el ejercicio pleno de la justicia ambiental a los habitantes de la Ciudad de México como resultado de una adecuada aplicación de las disposiciones en las materias ambiental y del ordenamiento territorial.
La idea de la PAOT como órgano abocado a apoyar las funciones de vigilancia de la legislación ambiental, data de la iniciativa de reformas y adiciones de la Ley Ambiental de 1996. Sin embargo, es hasta el año 2000 cuando la Asamblea Legislativa del Distrito Federal retoma la idea y la incorpora a la nueva Ley Ambiental del Distrito Federal.

b)  Atención especializada de la denuncia ciudadana:

La Ley Ambiental del Distrito Federal del 2000 reconoce, de manera explícita, a la PAOT como autoridad ambiental responsable de la atención de la denuncia ciudadana, a diferencia de la legislación anterior que otorgaba esa función a la Secretaría del Medio Ambiente.
Con la PAOT la atención de la denuncia ciudadana se realiza mediante un procedimiento específico de actuación, en el que se señalan los aspectos formales de la presentación y recepción de la denuncia, así como su tratamiento y conclusión. Este diseño se distingue de los procedimientos administrativos que, en general, rigen en la Administración Pública del Distrito Federal.
De esta forma, la creación de la PAOT permitió fortalecer la capacidad institucional para la atención de las denuncias ciudadanas, sin que eso implicara afectar las atribuciones de las instituciones ya existentes, salvo en lo relativo a la atención de las mismas.

En tanto se daba la constitución de la PAOT y con el fin de dar continuidad al proceso de atención de la denuncia, la Ley Ambiental del 2000 estableció en un artículo transitorio que: “(…) las funciones que en la presente Ley se le atribuyen (a la PAOT), serán ejercidas por las áreas competentes de la Secretaría del Medio Ambiente”; por lo que se presume que al momento de creación de la Procuraduría, la Secretaría dejó de tener esa facultad.

c)  Mejor integración institucional:

La PAOT se integró a los organismos de la Administración Pública del Distrito Federal en su calidad de autoridad ambiental, con atribuciones para atender de manera oportuna y adecuada las denuncias ciudadanas en materia ambiental y del ordenamiento territorial.

A diferencia de los órganos administrativos facultados para la aplicación de sanciones, como es el caso de la Secretaría del Medio Ambiente, las Delegaciones y los Juzgados Cívicos, la PAOT se incorporó a las instituciones que fungen como representantes de la sociedad en los procesos de aplicación administrativa de la legislación ambiental y del ordenamiento territorial, cuya función básica consiste en instar la aplicación de medidas disciplinarias por parte de las autoridades con atribuciones para ello.

De esta forma, la PAOT se constituye, entonces, como un organismo descentralizado de la Administración Pública del Distrito Federal, con personalidad jurídica, patrimonio propio y autonomía operativa y financiera para el buen desempeño de sus funciones.

La PAOT es una de las cuatro autoridades ambientales del Distrito Federal, según lo dispuesto en la Ley Ambiental vigente y tiene como objetivo procurar el cumplimiento de las disposiciones jurídicas en materia ambiental y del ordenamiento territorial.

Las atribuciones de esta autoridad ambiental se presentan en la Ley Orgánica de la PAOT en su artículo 5º, que en términos genéricos se agrupan de la siguiente forma:

a)  Recibir e investigar denuncias sobre violaciones o incumplimientos de las disposiciones jurídicas vigentes en materia ambiental y del ordenamiento territorial emitiendo, en su caso, Recomendaciones ante las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, estatal, municipal y del Distrito Federal, con el propósito de promover el cumplimiento de esa legislación.
b)  Emitir Sugerencias a la Asamblea Legislativa y a las autoridades judiciales para su consideración en los procedimientos, recursos, iniciativas de ley, propuestas legislativas o de cualquier otro asunto de su competencia relacionados con la protección del ambiente y el ordenamiento territorial.
c)  Promover y procurar la conciliación de intereses entre particulares y en sus relaciones con las autoridades.
d)  Denunciar ante las autoridades competentes cuando conozca de actos, hechos u omisiones que constituyan violaciones o incumplimientos a la legislación administrativa y penal, en materia ambiental y del ordenamiento territorial.
e)  Formular y validar dictámenes técnicos y periciales respecto de daños y, en su caso, de la reparación de los mismos, así como de perjuicios en temas de su competencia.
f)  Informar, orientar y asesorar a la población respecto del cumplimiento y aplicación de las disposiciones en materia ambiental y del ordenamiento territorial.

NOTAS:
1- Para mayor detalle de estas consideraciones de creación, consultar el Informe Anual 2002 de la PAOT y Brañes (2002)
2- Es necesario destacar que la Ley Orgánica de la Procuraduría Ambiental y del Ordenamiento Territorial del Distrito Federal fue modificada en el año 2005, y la publicación de la Reforma se realizó el día 9 de enero de 2006 en la Gaceta Oficial del Gobierno del Distrito Federal. La Reforma modificó las atribuciones institucionales en materia de verificación, entre otras.